Institutional performance, historical experiences and cultural legaciescontributions from new institutional economics

Resumo

En las últimas dos décadas se ha asistido al surgimiento del concepto de capital social como variable de interés económico. Sin embargo, dada su relativamente reciente aparición, todavía se encuentra poco operativo y es frecuente encontrarse con ambigüedades y contradicciones. El esfuerzo de los investigadores del capital social desde el primer momento ha ido encaminado a clarificar y dar forma a un concepto que todavía hoy sigue siendo confuso. Ahn y Ostrom (2002) consideran que el escepticismo de los más críticos con el programa de investigación del capital social no es totalmente injustificado, y sostiene que un paso clave para hacer el concepto menos confuso será definirlo adecuadamente, distinguirlo de las otras formas de capital, identificar sus propias formas, aclarar el significado de cada una de sus formas, establecer relaciones causales entre ellas y sus consecuencias, desarrollar mejores medidas de capital social y diseñar estudios empíricos más sólidos para comprobar las teorías del capital social. La demostración de su importancia había llegado antes que una definición clara y sólida del término. Como referencia fundamental se sitúa el influyente Making Democracy Work de Putnam et al. (1993), donde fundamenta en términos de capital social la divergencia económica de las regiones del norte y del sur de Italia. Unas regiones que al comienzo del siglo XX partían de condiciones económicas similares. Sostenían en su estudio que las comunidades con una mayor -o mejor- dotación de capital social eran más capaces de aprovechar las oportunidades económicas que se les brindaban. En esa dotación de capital social entraban cuestiones como el nivel de civismo generalizado de los ciudadanos, la tendencia a asociarse o la confianza intra e intergrupal. Putnam, Ostrom y muchos otros autores continuaron dando forma a un término que entendían de importancia fundamental para el rendimiento institucional y económico. A finales de los años 90 y principios de los 2000, se sucedieron los estudios empíricos donde se demostraban los diferentes rendimientos económicos de regiones o grupos de personas similares por su distinta dotación de capital social (Conley y Udry, 2001"; Barr, 1996, 2000; Grootaert, 2001). Capital Social y la Nueva Economía Institucional Making Democracy Work (Putnam et al., 1993) es fundamentalmente un estudio sobre el rendimiento institucional. En 1970, a causa de la repentina transferencia de competencias –idénticas- desde el gobierno central italiano a quince gobiernos regionales de reciente creación, Robert D. Putnam y su equipo decidieron hacer un seguimiento del proceso y su desempeño durante los 20 años siguientes. Desde la unificación italiana de finales del siglo XIX el Estado había sido organizado desde una intensa centralización y la delimitación de los nuevos distritos se correspondía con las regiones históricas. Este hecho les permitió dar una explicación de las variables actuales del capital social a través seguimiento de su trayectoria histórica desde el siglo XI. A través de estas variables se manifestaba la historia para determinar, según Putnam et al., la divergencia económica entre las regiones del norte y del sur de Italia. Descubren un poderoso vínculo entre el rendimiento institucional y la comunidad cívica, lo que les lleva a buscar en la historia a qué se debe que unas regiones sean más cívicas que otras. La definición más recurrente de rendimiento institucional vería éste como la medida en que una institución es capaz de contribuir a la eficiencia en las relaciones de reciprocidad. Las instituciones son consideradas las “reglas del juego”, y su éxito radica en “permitir a los actores que resuelvan sus diferencias lo más eficientemente posible”. Putnam et al. consideran que no es suficiente, pues aunque tal concepción de las instituciones políticas es pertinente, “no agota el papel de las instituciones en la vida pública” (1993:40). Afirman que las instituciones son mecanismos para conseguir fines, no sólo para conseguir acuerdos;" deben hacer cosas como “educar a los niños, pagar a los pensionistas, acabar con la delincuencia, crear puestos de trabajo, contener los precios, fomentar valores familiares, etcétera” (1993:40). Descubren en su estudio que: “algunos gobiernos regionales han alcanzado sistemáticamente más éxito que otros, han sido más eficaces en su funcionamiento interno, más creativos en sus iniciativas políticas, más efectivos en la implementación de dichas iniciativas […] (y estas diferencias han sido) ampliamente reconocidas por los electores de los gobiernos regionales, tanto por los ciudadanos corrientes como por los líderes comunitarios […] Algunos lugares están mejor gobernados que otros, incluso cuando los gobiernos en cuestión cuentan con estructuras idénticas y recursos legales y financieros equivalentes” (1993:126). En cuanto a cómo esa capacidad cívica se traduce en gobiernos más eficientes, creativos y eficaces, Boix y Posner (2000) en su revisión del libro de Putnam et al., proponen cuatro modelos: • Votantes racionales y élites competitivas: Democracia perfectamente competitiva, donde los votantes, que están bien informados y se movilizan rápidamente, castigan a aquellos representantes políticos que son incompetentes. • Eficiencia burocrática: El capital social incrementa la eficacia institucional dado el alto nivel de capacidad para trabajar juntos burocracia y ciudadanos. Dado que el capital social facilita el compromiso y la cooperación, una burocracia cívica producirá un mejor funcionamiento gubernamental. • Virtud cívica: Supone que el Capital social afecta a la propia naturaleza (ética) de las demandas articuladas por los ciudadanos. • Capital Social y cooperación entre élites: el grado en que las élites políticas pueden buscar bien objetivos particularistas o, por el contrario, llegar a pactos consociales puede estar en función del grado de capital social que tienen tanto ellos como las comunidades que representan. Por lo tanto, la función del capital social no acabaría con la perfección de las instituciones, es necesario también para conservarlas. Además, en el sentido de Putnam et al., las instituciones habrían de ser proactivas, no limitándose exclusivamente a la eficiencia o la respuesta a las demandas"; esto implica que parte de su perfección habrá de apoyarse en lo que aquí conocemos como capital social, atendiendo especialmente al atributo de eficiencia burocrática de Boix y Posner que acabamos de ver. La relación del capital social con los postulados de la Nueva Economía Institucional es evidente.As dúas últimas décadas testemuñaron o xurdimento do concepto de capital social como unha variable de interese económico. Con todo, dada a súa aparencia relativamente recente, aínda preséntase pouco operativo e é común atoparse con ambigüidades e contradicións. Os esforzos dos investigadores do capital desde o inicio foi deseñado para aclarar e dar forma a un concepto que aínda permanece escuro. Ahn e Ostrom (2002) consideran que o escepticismo dos máis críticos do programa de investigación de capital social non é totalmente inxustificada, e argumenta que un paso fundamental para facer o concepto menos confuso pasará por definilo axeitadamente, distinguilo la doutras formas de capital , identificar os seus propios camiños, para aclarar o significado de cada unha das súas formas, incluso as relacións causais e as súas consecuencias, desenvolver mellores medidas de capital social e estudos empíricos máis sólidos destinados a probar as teorías do capital social. A demostración da súa importancia chegou antes cunha definición clara do termo e sólido. Como referencia fundamental reside a influente Making Democracy Work (Putnam et al., 1993), que fundamenta en termos de capital social a diverxencia económica entre as rexións do norte e do sur de Italia. Rexións que no inicio do século XX partían de condicións económicas semellantes. Eles argumentaron no seu estudo que as comunidades cunha maior -ou mellor- dotación capital social eran máis capaces de sacar proveito das oportunidades económicas que lles eran ofrecidos. Nesa dotación de capital social entran cuestión como o nivel de civilidade xeralizada dos cidadáns, a tendencia a asociarse, a confianza intra e intergrupal. Putnam, Ostrom e moitos outros continuaron a moldear un termo fundamental para entender o funcionamento económico e institucional. A finais dos anos 90 e comezos dos 2000, sucedéronse os estudos empíricos onde se demostraban os diferentes rendementos económicos de rexións ou grupos de persoas semellantes pola súa dotación de capital social distinto (Conley e Udry, 2001; Barr, 1996, 2000 ;" Grootaert, 2001). Capital Social e Nova Economía Institucional Making Democracy Work (Putnam et al., 1993) é esencialmente un estudo do rendemento institucional. En 1970, por mor da súbita transferencia de –idénticas- competencias dende o goberno central italiano a quince recentemente creadas administracións rexionais, Robert D. Putnam e o seu equipo decidiron seguir o proceso e rendemento ao longo dos 20 anos seguintes. Dende a unificación de Italia a finais do século XIX, o Estado foi organizado dende una intensa centralización e a delimitación dos novos distritos correspondían ás rexións históricas. Isto permitiu-lles dar unha explicación sobre as variables de capital actuais a través da súa franxa histórica dende o século XI. A través destas variables se manifestaba a historia para determinar, segundo Putnam et al., a diverxencia económica entre as rexións do norte e do sur de Italia. Atoparon unha forte conexión entre o rendemento institucional e comunidade cívica, o que os leva a buscar na historia a qué se debe que algunhas rexións sexan máis cívicas que outras. A definición máis recurrente de desempeño institucional vería éste como a medida en que unha institución é capaz de contribuír á eficiencia nas relacións de reciprocidade. As institucións son consideradas as """"regras do xogo"""", e o seu éxito radica en """"permitir aos actores que resolvan as súas diferencias de forma tan eficiente canto sea posible."""" Putnam et al. consideran que non é suficiente, porque aínda que esa concepción das institucións políticas é pertinente """", non esgota o papel das institucións na vida pública"""" (1993:40). Eles afirman que as institucións son mecanismos para acadar fins, non só para obter acordos, deben facer cousas como """" educar aos nenos, pagar aos xubilados, combater o crime, crean empregos, conter os prezos, promover a familia, etc.""""(1993:40). Descobren no seu estudo que: """"Algúns gobernos rexionais acadaron sistemáticamente máis éxito que otros, foron máis eficaces no seu funcionamento interno, máis creativos nas súas iniciativas políticas, máis efectivos na implantación destas iniciativas [...] (e esas diferenzas foron) amplamente recoñecidas polos electores dos gobernos rexionáis, tanto polos cidadáns correntes coma po los líderes comunitarios […] Algúns lugares están mellor gobernados ca outros, inclusive cando os gobernos en cuestión contan con structuras idénticas e recursos legáis e financieiros equivalentes """"(1993:126). En canto á cómo esa capacidade tradúcese en gobernos máis eficientes, creativos e eficaces, Boix e Posner (2000) na súa crítica do libro de Putnam et al., propoñen catro modelos: • Electores racionais e élites competitivas. Democracia perfectamente competitiva, onde os electores, que están ben informados e mobilízanse rápidamente, castigan aos representantes políticos que son incompetentes. • Eficiencia burocrática. O capital social aumenta a eficacia organizacional, dado o alto nivel de capacidade de traballar xuntos burocracia e os cidadáns. Dado que o capital social facilita o compromiso e a cooperación, a burocracia cívica producirá un mellor funcionamento gubernamental. • Virtud cívica: Asume que o capital social afecta a propia natureza (ética) das demandas articuladas polos cidadáns. • Capital social e cooperación entre as elites: o grao en que as elites políticas poden buscar tanto obxectivos particularistas como, inversamente, acadar acordos consociales pode estar en función do grao de capital social que teñen tanto eles como as comunidades que representan. Polo tanto, o papel do capital social non acaba coa perfección das institucións, é necesario tamén para a conservación. Ademáis, no sentido de Putnam et al., as institucións serían pro-activas, non se limitando só á eficiencia ou á resposta das demandas, isto implica que parte da súa perfección haberá de sustentarse no que aquí coñecemos como capital social, atendendo especialmente ó atributo de eficiencia burocrática de Boix y Posner que acabamos de ver. A relación do capital social cos principios da Nova Economía Institucional é evidente. A importancia do efecto acumulativo da historia para a formación e cambio institucional e da chamada dependencia do camiño (Path Dependence) ocupan un lugar central na literatura da Nova Economía Institucional e nos descubrimentos do capital social. Por outra banda, destácase en ambas o papel de crenzas e actitudes, normas morais, as normas sociais, costumes e sistemas políticos como variables clave para o desempeño económico. A Nova Economía Institucional, na súa esencia multidisciplinar, ten desenrolada unha extensa literatura con unha multitude de ferramentas que serán esenciais para o estudo do capital social.