La suspensión del acto reclamado en el juicio de amparo mexicanoanálisis legal, doctrinal y jurisprudencial. Propuesta de reforma legislativa

Resumo

1. Definición. La doctrina mexicana ha analizado con diversos matices y formas la naturaleza jurídica de la suspensión del acto reclamado, habiendo así contribuido para la conformación, finalidad y características que actualmente posee dicha institución. En dicha doctrina1 se hace referencia a que la palabra suspensión proviene del latín “suspensio, supensionis” que significa la acción y efecto de suspender. A su vez, al verbo suspender del latín “suspenderé”, en una de sus acepciones significa detener o diferir por algún tiempo una acción u obra. Así, a la suspensión del acto reclamado la define Juventino V. Castro2 como “una providencia cautelar en los procedimientos de amparo, de carácter meramente instrumental, para preservar la materia del proceso, y cuyo contenido reviste la forma de un mandato asegurador del cumplimiento y la ejecución de otra providencia principal que pudiere ordenar la anulación de la conducta prevista, positiva o negativa, de una autoridad pública, haciendo cesar temporalmente sus efectos obligatorios mientras se resuelve la controversia constitucional”. Por mi parte la defino como un mecanismo instrumental que se desenvuelve dentro del procedimiento de amparo, y tiene como finalidad por una parte, mantener viva la materia de dicho juicio y, por otra, con apoyo en la apariencia del buen derecho, otorgar al quejoso de una manera provisional, los beneficios que en su momento gozará al concedérsele la protección federal. 2. Naturaleza de la suspensión. La doctrina jurídica mexicana no es uniforme en concebir la naturaleza de la suspensión, ya que existen en lo general tres tipos de concepciones, a saber: a). Quienes no le atribuyen ni le niegan el carácter de providencia o medida cautelar; b). Quienes le atribuyen el carácter de providencia medida cautelar; y c). Quienes le niegan el carácter de providencia o medida cautelar. Sin embargo a juicio del que realiza la presente investigación, considero que esa institución procesal reviste las características de una medida cautelar, por dos razones: 1.- Porque una de sus finalidades consiste en anticipar los efectos que se otorgaran con la sentencia constitucional, ya que aquellos aparecen desde que se decreta la suspensión y perviven hasta el momento en que la resolución definitiva comienza a tener vida jurídica, desplegando entonces sus efectos adjetivos o sustantivos, según el acto tildado de inconstitucional, efectos que ya habían sido concedidos mediante la suspensión. 2.- Porque la suspensión conserva la materia de la contienda del juicio de amparo, evitando que el acto reclamado se extinga, cambie su naturaleza o situación jurídica, logrando así que cuando se emita la sentencia, esta pueda ejecutarse y no resulte ilusoria para los fines por los que el quejoso o agraviado solicitó la protección federal. Lo anterior, considero es propio de una providencia cautelar, de ahí que se insiste, la suspensión del acto reclamado sí reviste esa característica. Resulta importante indicar, que a partir de la entrada en vigor de la nueva Ley de Amparo (03 de abril de 2013) el legislador de manera expresa le reconoció el carácter de una medida cautelar, lo que así se menciona en el segundo párrafo del artículo 131 y en el artículo 139, segundo párrafo, lo que confirma la opinión personal que esbocé. 3. Actos en contra de los que procede la suspensión. La suspensión del acto reclamado procede contra de actos de autoridad de naturaleza positiva; negativos con efectos positivos; futuros inminentes; prohibitivos; actos declarativos que llevan en si mismos un principio de ejecución y los de tracto sucesivo. 4. Actos en contra de los que no procede la suspensión. La suspensión del acto reclamado no resultaba procedente en contra de actos de particulares; así como de los realizados por alguna autoridad cuyos actos son de naturaleza futura incierta; negativos; consumados; meramente declarativos y consentidos. Sin embargo, en la nueva ley se prevé un caso de excepción a lo anterior, el cual se indica en el artículo 5, fracción II, en el que se considerará con la calidad de autoridad a un particular que actuando con apoyo en una norma general realice actos equivalentes a los que una autoridad realiza, mediante los cuales se creen, modifiquen o extingan situaciones jurídicas en forma unilateral y obligatoria, o bien, que omita realizar un acto que de efectuarse crearía, modificaría o extinguiría dichas situaciones jurídicas. 5. Clases de suspensión. En amparo indirecto. Existen dos clase: 1). De oficio, la cual se encuentra prevista en los artículos 125, 126 y 127 de la Ley de Amparo; y 2). A petición de parte, prevista en los artículos 128 y 139 de la citada ley. Esta última clase de suspensión tiene a la vez dos modalidades, a saber, suspensión provisional, prevista en el artículo 138, fracción I de la Ley de Amparo; y suspensión definitiva, la cual se contempla en el artículo 138, fracción II, 142, 143, 144, 146, 153, 154, 157, entre otros de dicha ley. En este tipo de suspensión, la nueva Ley de Amparo ha introducido una modalidad que para su otorgamiento antes solo se contenía en diversas jurisprudencias, a saber, deberá ponderarse “la apariencia del buen derecho” que debe tenerse presente al conceder tanto la suspensión provisional como la definitiva. En efecto, el artículo 138 señala3: “Promovida la suspensión del acto reclamado el órgano jurisdiccional deberá realizar un análisis ponderado de la apariencia del buen derecho y la no afectación del interés social y, en su caso, acordará lo siguiente.(…)”. Como se advierte de la parte del dispositivo legal trascrito, el legislador introdujo a la suspensión del acto reclamado, la figura de la apariencia del buen derecho, la cual como ya se dijo, consiste en lograr advertir mediante un análisis “a priori” el derecho controvertido, si se logrará por medio de él obtener una sentencia favorable, anticipando por tanto los efectos jurídicos de dicha resolución al momento de concederse la medida cautelar. Lo anterior fue tomado en cuenta por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación4 en la jurisprudencia número P./J.15/96 cuyo rubro es: “SUSPENSION. PARA RESOLVER SOBRE ELLA ES FACTIBLE, SIN DEJAR DE OBSERVAR LOS REQUISITOS CONTENIDOS EN EL ARTICULO 124 DE LA LEY DE AMPARO, HACER UNA APRECIACION DE CARACTER PROVISIONAL DE LA INCONSTITUCIONALIDAD DEL ACTO RECLAMADO”. Por la forma en que ahora debe decretarse la suspensión del acto reclamado, podemos decir con Ricardo Couto5 que esa medida precautoria equivale a un amparo provisional, porque la protección que el quejoso recibe mediante su concesión es desde el punto de vista práctico igual por virtud de la suspensión que por virtud del amparo. Por tanto, la medida cautelar sí produce los efectos del amparo, con la diferencia de que, en tanto que éste los produce de un modo definitivo, aquella lo hace temporalmente, por el solo tiempo que dure el juicio de garantías. La suspensión amparo directo. En la nueva Ley de Amparo se conservaron dos clases de suspensión: 1). La de oficio, prevista en el artículo 191, la cual siempre deberá concederse de plano en los juicios del orden penal (ya solo en ese tipo de trámites procede) lo que deberá ser realizado la autoridad responsable a quien compete la obligación de otorgarla, con la sola presentación de la demanda, condicionando la libertad caucional del quejoso siempre y cuando la solicite y aquella proceda. y a petición de parte. 2). La suspensión a solicitud de parte, contemplada en el artículo 190, en la que para su otorgamiento se deben cumplir los mismos requisitos que en el amparo indirecto, con excepción de la materia penal, conforme lo establece el artículo 191 de la Ley de Amparo, resultando por consiguiente aplicables a la suspensión en el amparo directo, salvo el caso de la materia penal, los artículos 125, 128, 129,130, 132, 133, 134, 135, 136, 154 de la citada ley. En este tipo de suspensión solo tiene una modalidad, ya que se solicita únicamente en contra de la sentencia, laudo o resolución que pone fin al juicio, por lo que no existe el trámite para obtener una suspensión provisional y otra definitiva, aun cuando tiene los mismos efectos de esta última, por lo que válidamente puede denominársele solo como suspensión del acto reclamado. Para su substanciación, en la nueva ley se mantiene el mismo tratamiento que se daba a ese tipo de suspensión en la ley abrogada, esto es, no se encuentra supeditada para su otorgamiento al cumplimiento de los trámites previstos en el amparo indirecto para otorgar la suspensión provisional y la definitiva, lo que significa que no se forma cuaderno por duplicado para su solicitud y concesión. En materia laboral el presidente de la junta responsable deberá resolver de plano si la concede o no, tomando en cuenta para ello lo señalado por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación6 en la jurisprudencia número 2a./J.119/2002, la cual es del rubro siguiente: “SUSPENSIÓN DEL ACTO RECLAMADO EN AMPARO DIRECTO LABORAL. PARA DECIDIR SI EL TRABAJADOR ESTÁ EN PELIGRO DE NO PODER SUBSISTIR MIENTRAS SE RESUELVE EL JUICIO DE GARANTÍAS, EL PRESIDENTE DE LA JUNTA DE CONCILIACIÓN Y ARBITRAJE DEBE RESOLVER CON LAS PRUEBAS DEL EXPEDIENTE O LOS DOCUMENTOS QUE LE ALLEGUEN LAS PARTES, PERO SIN FORMAR INCIDENTE, SINO DE PLANO”. 6. Propuesta de Reforma legislativa. Exposición de motivos. La Ley de Amparo prevé en sus artículos 126 y 127 la suspensión de plano y de oficio en los casos específicos que el legislador consideró como de suma importancia por estar en juego valores jurídicos de relevancia para los ciudadanos; sin embargo, pasó por alto que tratándose de menores, incapaces y de trabajadores, por encontrarse ellos en un estado de mayor vulnerabilidad, requieren también de un mejor tratamiento procesal en el otorgamiento de la suspensión del acto reclamado, ya sea en amparo indirecto o en el directo. En efecto, para este tipo de personas es necesario que en la Ley de Amparo se prevea que cuando acudan al juicio constitucional en calidad de quejosos, la suspensión se les otorgue de oficio, para que logren con ello una protección inmediata respecto del acto que reclaman de autoridad, puesto que así como en la materia penal y agraria se trata de proteger mediante la suspensión de oficio los derechos de los gobernados; lo mismo debe acontecer con los menores, los incapaces y los trabajadores, ya que por su condición física (los dos primeros) y económica (el tercero) debe dárseles un tratamiento igual que a aquellos por los actualmente se otorga ese tipo de suspensión. Por lo anterior se considera necesario adicionar al párrafo segundo de la fracción X del artículo 107 Constitucional así como a los artículos 126 y 191 de la Ley de Amparo los supuestos ya mencionados, logrando con ello para ese grupo de personas una mejor y efectiva impartición de justicia, otorgándoles por consiguiente una mayor seguridad jurídica a través del juicio de amparo. En otro orden de ideas, se debe tomar en cuenta que la cosa juzgada tiene como finalidad dar certeza respecto de las cuestiones resueltas en los juicios, de tal manera que ya no puede volverse a realizar un análisis de la contienda, porque se estaría pasando por alto aquella institución jurídica, lo que llevaría a contravenir el derecho humano relativo a la seguridad jurídica previsto en el artículo 14 Constitucional. De lo anterior, se colige que una vez decretada la cosa juzgada, esta debe cumplirse y obliga por consiguiente a las partes que intervinieron en el procedimiento del cual emanó, sin que se pueda oponer en su contra algún medio de defensa o recurso, porque una de sus características es la inmutabilidad, esto es, no puede modificarse. Tomando en cuenta lo expuesto, si en un juicio aún no se ha actualizado la cosa juzgada, entonces los contendientes pueden válidamente hacer uso de los medios de defensa que la ley les otorga, para estar en aptitud de obtener una resolución favorable a sus intereses. Consecuentemente, una sentencia, laudo o resolución que pone fin al juicio, si no están investidos de dicha institución, por regla general no obliga las partes, por lo que no se ven constreñidas a darle cumplimiento. Sin embargo, no obstante lo anterior, en el amparo laboral no se respeta el principio de cosa juzgada, ya que en los artículos 152 y 190 segundo párrafo de la Ley de Amparo, se prevé en síntesis que cuando el quejoso sea el patrón y este solicita el otorgamiento de la suspensión del acto reclamado, el mismo podrá concederse en su caso, pero con una limitante, a saber, que deberá garantizarse la subsistencia del trabajador por el tiempo que dure el trámite constitucional. Lo ya significa que el laudo dictado por cuanto ve a la subsistencia podrá ejecutarse no obstante encontrase interpuesto el amparo, implicando con ello que el patrón deberá pagar al empleado con base al monto del salario que este devengaba una cantidad correspondiente a seis meses de su sueldo (que es el término ordinario del trámite de un juicio de amparo en México) y por lo que ve al resto de la condena, la medida cautelar se concede para el efecto de que el referido laudo no se ejecute. Como se ve, la ley obliga al empleador a satisfacer en beneficio del trabajador un monto económico sin que aún sean legalmente exigible las prestaciones contenidas en el laudo, ya que el mismo con motivo del amparo interpuesto se encuentra “sub judice” , esto es, aún no a adquirido la naturaleza de cosa juzgada para que produzca efectos de obligatoriedad en contra del patrón. Resultando insoslayable que este tenga que resentir una carga económica cuando todavía no ha sido completamente juzgado y por ende vencido en juicio. Sin embargo, puede acontecer que se le conceda el amparo solicitado con la finalidad de que el laudo combatido no produzca ningún efecto jurídico y se le absuelva de las prestaciones que le fueron reclamadas. Pues bien no obstante ello, como la cantidad que en su momento pagó al trabajador con motivo del trámite suspensional fue con la finalidad de que subsistiera, entonces no resulta procedente la devolución de ese dinero, no obstante que un tribunal federal ya decidió que el laudo quede insubsistente y por tanto sin obligatoriedad, porque el empleado ya “gastó en su subsistencia” la totalidad de lo que recibió. Así, el patrón que fue absuelto ya no recibirá lo que ilegalmente había entregado a su contraparte con motivo del otorgamiento de la suspensión del acto reclamado, no obstante que como se vio cuando erogó la cantidad económica el laudo combatido aún no tenia la calidad de cosa juzgada y a la postre se declaró sin efectos jurídicos. Lo expuesto contraviene las reglas básicas de todo procedimiento, porque como se ha venido diciendo, mientras que una sentencia, laudo o resolución que pone fin al juicio no adquiere la categoría de cosa juzgada, no obliga a las partes a su cumplimiento; sin embargo, en la materia laboral el empleador si queda obligado a ello en los términos apuntados. Por todo esto, se considera indispensable que en el amparo directo se releve al patrón de esa obligación, y que se le conceda la medida cautelar satisfaciendo las demás exigencias previstas en la ley, ya que mientras no exista una resolución declarada legalmente como cosa juzgada, no queda constreñido a su cumplimiento y, por tanto, su esfera de derechos no tienen por que resentir “a priori” una afectación de naturaleza económica, como la señalada. En ese tenor se propone modificar el artículo 152 y derogar el segundo párrafo del artículo 190 de la Ley de Amparo, con la finalidad de hacer efectivas las consideraciones antes expuestas. 7. Propuesta de reforma a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Se propone la siguiente reforma: Artículo 107, fracción X.- Los actos reclamados podrán ser objeto de suspensión en los casos y mediante las condiciones que determine la ley reglamentaria, para lo cual el órgano jurisdiccional de amparo, cuando la naturaleza del acto lo permita, deberá realizar un análisis ponderado de la apariencia del buen derecho y del interés social. Dicha suspensión deberá otorgarse respecto de las sentencias definitivas en materia penal y en aquellas que se afecten derechos de menores, incapaces y trabajadores, al comunicarse la promoción del amparo, y en las materias civil, mercantil, administrativa y laboral cuando quien acuda al amparo sea el patrón, mediante garantía que de el quejoso para responder de los daños y perjuicios que tal suspensión pudiere ocasionar al tercero interesado. La suspensión quedara sin efecto si este ultimo da contragarantía para asegurar la reposición de las cosas al estado que guardaban si se concediese el amparo y a pagar los daños y perjuicios consiguientes. 2.2. Artículos transitorios. Artículo primero.- Las reformas a la Constitución entrarán en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial del la Federación. Artículo segundo.- Se reforma el párrafo segundo de la fracción X del artículo 107. 8. Propuesta de reforma a la Ley de Amparo. 8.1. Se proponen las siguientes reformas en el juicio de amparo indirecto: Artículo 126. La suspensión se concederá de oficio y de plano cuando se trate de actos que importen peligro de privación de la vida, ataques a la libertad personal fuera de procedimiento, incomunicación, deportación o expulsión, proscripción o destierro, extradición, desaparición forzada de personas o alguno de los prohibidos por el artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como la incorporación forzosa al Ejército, Armada o Fuerza Aérea nacionales. De igual manera se concederá cuando se trate de actos que afecten derechos de menores, incapaces y trabajadores. En todos estos casos, la suspensión se decretará en el auto de admisión de la demanda, comunicándose sin demora a la autoridad responsable, por cualquier medio que permita lograr su inmediato cumplimiento. La suspensión también se concederá de oficio y de plano cuando se trate de actos que tengan o puedan tener por efecto privar total o parcialmente, en forma temporal o definitiva, de la propiedad, posesión o disfrute de sus derechos agrarios a los núcleos de población ejidal o comunal. Artículo 152. Tratándose de la última resolución que se dicte en el procedimiento de ejecución de un laudo en materia laboral, cuando el quejoso sea el patrón, la suspensión se concederá siempre que concurran los requisitos previstos en el artículo 128 de esta ley. 8.2. Se proponen las siguientes reformas en el juicio de amparo directo: Artículo 190. La autoridad responsable decidirá, en el plazo de veinticuatro horas a partir de la solicitud, sobre la suspensión del acto reclamado y los requisitos para su efectividad. Se deroga el párrafo segundo. Son aplicables a la suspensión en amparo directo, salvo el caso de la materia penal y de los casos en que se afecten derechos de menores, incapaces y trabajadores, los artículos 125, 128, 129, 130, 132, 133, 134, 135, 136, 154 y 156 de esta Ley. Artículo 191. Cuando se trate de juicios del orden penal y cuando se afecten derechos de menores, incapaces y trabajadores, la autoridad responsable con la sola presentación de la demanda, ordenará suspender de oficio y de plano la resolución reclamada. Si ésta comprende la pena de privación de libertad, la suspensión surtirá el efecto de que el quejoso quede a disposición del órgano jurisdiccional de amparo, por mediación de la autoridad responsable, la cual deberá ponerlo en libertad caucional si la solicita y ésta procede. 3.3. Artículos transitorios. Artículo primero.- Las reformas a esta ley entrarán en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial del la Federación. Artículo segundo.- Se reforman los artículos 126, 152, 190 tercer párrafo y 191. Artículo tercero.- Se deroga el segundo párrafo del artículo 190.