Social-ecological systems and the polycentric governance of fisheries resourcesinstitutional advances in fishing rights and management of discards

Resumen

Los recursos pesqueros son uno de los recursos naturales más importantes para la humanidad. Hoy en día se reconoce que la actividad pesquera no sólo se trata de stocks de peces en sí, sino que ésta actividad constituye un sistema mucho más amplio, el cual está vinculado a aspectos vitales de la sociedad, tales como la seguridad alimentaria, el bienestar socioeconómico de millones de personas y el legado cultural que se ha perpetuado desde tiempos Prehistóricos. Sin embargo, con el desarrollo de la humanidad surgieron nuevos patrones de vida, se desarrollaron nuevas herramientas y, como consecuencia, la relación entre los seres humanos y los recursos ha cambiado significativamente: la pesca ya no se realiza exclusivamente para la subsistencia, sino que se convirtió en una actividad económica que evolucionó rápidamente y se convirtió en un elemento crucial para la supervivencia de la humanidad. Hoy en día, millones de personas dependen de las pesquerías como fuente—principal, en algunas zonas—de alimentos, y de la actividad pesquera como forma de vida. Con el cambio en la relación entre los seres humanos y los recursos pesqueros ha surgido una serie de problemas que se derivan tanto de la actividad pesquera en sí, como de factores exógenos a la pesca. La sobreexplotación de los stocks pesqueros, y la consiguiente reducción del suministro de alimentos y la magnitud de los descartes de pesca, son uno de los factores más alarmantes. Estudios han demostrado que el estado de las poblaciones de peces en todo el mundo es preocupante (FAO, 2020b); el Mar Mediterráneo, por ejemplo, que alberga miles de poblaciones de peces de vital importancia para el bienestar socioeconómico de las comunidades costeras de esta zona, fue declarado el Mar más explotado del mundo (FAO, 2018). De hecho, el estado de las pesquerías en todo el mundo se ha deteriorado a lo largo de los últimos años; en 2017, alrededor del 34% de los stocks pesqueros se explotaban de manera insostenible, mientras que sólo el 6% se consideraba sub-explotado (FAO, 2020b). Los descartes pesqueros son una de las principales amenazas para la sostenibilidad de la pesca y contribuyen significativamente a su deterioro. Devolver los peces al mar que, en la mayor parte de los casos están muertos o tienen baja posibilidad de sobrevivir, contribuye a la mortalidad pesquera, modifica la dinámica de los ecosistemas marinos y sesga las evaluaciones pesqueras. Además, de ecológicamente insostenible, la práctica de descartes topa en razones morales, dado que, en un mundo en el que la seguridad alimentaria es motivo de gran preocupación, descartar pescado comestible se considera una práctica poco ética. La sobreexplotación de las poblaciones de peces no es la única cuestión que amenaza la sostenibilidad de la pesca. Otros factores exógenos, como los macro y micro efectos desconocidos del cambio climático, la contaminación marina por plásticos y componentes químicos y la creciente presión del crecimiento demográfico sobre la pesca, han sido temas constantes en el programa de investigación de las ciencias naturales y sociales en los últimos años, ya que sus posibles resultados pueden alterar considerablemente la dinámica de los ecosistemas marinos en su conjunto. Pues bien, ante el problema polifacético que supone la ordenación de los recursos naturales—en particular, la pesca—y la inherente "tragedia" en que pueden caer, a lo largo de los años se han sugerido varias perspectivas de gobernanza, que incluían, por ejemplo, la privatización y el manejo de los recursos por el Estado. No obstante, tras años de investigación empírica y teórica, las soluciones propuestas para los problemas recurrentes que suelen aquejar a la pesca y a otros recursos naturales empezaron finalmente a alejarse de las "prescripciones generalizadas". Al día de hoy, es imposible hablar de la gestión de los recursos naturales y no toparse con los trabajos de Elinor Ostrom, que, al incorporar las lecciones de la Nueva Economía Institucional a la gobernanza de los recursos naturales, dio origen al concepto de Sistemas Socioecológicos. Por un lado, a través de la Nueva Economía Institucional se hizo evidente la importancia de las instituciones—tanto formales como informales—en la estructuración del marco de gobernanza de los recursos naturales, en su funcionamiento y productividad, ya que las instituciones representan una fuente de incentivos que orientan el comportamiento del ser humano y determinan el grado de eficiencia económica. Por otra parte, Ostrom nos ha enseñado que el Estado o el capital privado no son la única solución viable a los dilemas de los recursos naturales, pero los individuos y los atributos de la comunidad de usuarios también desempeñan un papel importante en el establecimiento de patrones de explotación más sostenibles y en prevenir la "tragedia de los comunes". En última instancia, los Sistema Socioecológicos propone un marco institucional en el que las esferas biológica, social y ecológica relacionadas con un recurso interactúan entre sí, generando un enfoque multidisciplinario para la gestión de los recursos naturales. El concepto de Sistema Socioecológico supuso un importante avance en entender que las soluciones de gestión eficaces deben ir más allá de las “panaceas” generalmente propuestas; se requiere el reconocimiento de las necesidades específicas de cada recurso y de su entorno socioeconómico y biológico. Utilizando las lecciones de la Nueva Economía Institucional y de los Sistema Socio-Ecológico, este trabajo tiene por objeto aportar soluciones institucionales a problemas relacionados con la gestión de los recursos naturales, más concretamente, las cuestiones relativas al cumplimiento de las normas de pesca y el problema de los descartes pesqueros. Para ello, comenzamos describiendo los principales argumentos teóricos que fundamentan esta tesis y, para contrastar la teoría con la práctica, fueron desarrollados tres estudios de caso. Esta tesis está estructurada en cinco capítulos, agrupados en dos partes. La Parte I, "La gobernanza de los Recursos Pesqueros": Fundamentos Teóricos" de dedica a la descripción de los fundamentos teóricos en los que se basa esta tesis y al discurso sobre las soluciones de gobernanza que se han propuesto a lo largo de los años para los recursos pesqueros. Está compuesta por el Capítulo 1, que comienza explicando el dilema de los recursos de uso común y la Tragedia de los Comunes. También ofrece una definición de las instituciones y del cambio institucional, describe los mecanismos de cumplimiento y aplicación de reglas, y discursa sobre el papel del capital social en la gestión de los recursos naturales. También se presta especial atención a dos modelos de enfoque de la gobernanza, el top-down y el bottom-up, y a la forma en que esos enfoques pueden influir en el desempeño del marco gubernamental para recursos naturales. El presente capítulo se cierra ilustrándose las principales soluciones de gobernanza para la gestión de los recursos pesqueros. La Parte II, "Análisis Empírico: La Ordenación Pesquera Europea, el Cumplimiento de Reglas y la Gestión De Los Descartes", consta de cuatro capítulos y procede a la elaboración de los tres estudios de caso. En el Capítulo 2 se realiza una amplia descripción de las pesquerías de la Unión Europea, utilizando como base el marco de los Sistemas Socioecológicos, donde se subrayan las principales variables dentro de los cuatro subsistemas de este marco—sistema de recurso, unidad de recurso, sistema de gobernanza y usuarios—. También se hace una mención especial a la prohibición de los descartes de la Unión Europea, y se describe los procesos de diseño e implementación de esta regulación. Los principales aspectos destacados de este capítulo revelan la inmensa heterogeneidad interna de las pesquerías de la Unión Europea en cuanto a sus características biológicas, los atributos de las comunidades de pesqueras, los mecanismos de gobernanza de pesca y el contexto socioeconómico y político en el que están inmersas las pesquerías. En conjunto, esta heterogeneidad puede tener una significativa influencia en la gobernanza de la pesca den Europa y, consecuentemente, en el rendimiento biológico y económico de los stocks pesqueros. En el Capítulo 3 se aborda el cumplimiento de normas de pesca en la Unión Europea, especialmente la norma de la Política Pesquera Común que determina que las capturas pesqueras deben notificarse a las autoridades (UE 1224/2009). Para tal, se utiliza la proporción de capturas desembarcadas declaras y las capturas desembarcadas no declaradas como indicador para determinar la heterogeneidad en el nivel de cumplimiento de esta norma en la Unión Europea. Partimos del principio de que las regulaciones pesqueras pueden verse afectadas por problemas de cumplimiento y que la violación de esas normas puede caracterizarse como una actividad ilegal, no declarada o no reglamentada. Se sabe que hay ciertas características específicas de la pesca o factores económicos, como las artes de pesca, el tipo de pesquería o el valor comercial de las especies, que pueden influir en la probabilidad de que los individuos declaren sus capturas. En este trabajo hemos ido más allá de estas características y hemos estudiado cómo las características socioeconómicas de la sociedad, como el PIB, el nivel de educación, la desigualdad, la tasa de pobreza y el capital social también pueden desempeñar un papel en el grado de cumplimiento de las normas de pesca. Pudimos estimar que, además de las características específicas de la pesca o los factores económicos, los factores socioeconómicos e institucionales, más concretamente, la calidad de la gobernanza regional y el capital social, desempeñan un papel importante en el grado de cumplimiento de las normas pesqueras. También destacamos que, a pesar de los resultados reveladores, todavía queda mucho camino por recorrer para contabilizar todos los factores relacionados con el cumplimiento de las normas y con la pesca ilegal y no declarada. El Capítulo 4 profundiza en el problema de la gestión de los descartes. La práctica de los descartes en las aguas europeas ha sido reconocida como una amenaza a los recursos pesqueros desde hace mucho tiempo. No obstante, mientras que, en varios países en todo el mundo, incluyendo algunos vecinos de la Unión Europea, la práctica de los descartes tiene sigo abordada hace un largo tiempo, fue hasta la última reforma de la Política Pesquera Común, en 2013, que el gobierno europeo puso en práctica una normativa que aborda directamente esta cuestión: la obligación de desembarque. La prohibición de los descartes se introdujo como una obligación de desembarque de todas las capturas comerciales sujetas a cuotas de captura o tallas mínimas en el Mar Mediterráneo y el Atlántico noreste. Sin embargo, esta conflictiva regulación ha enfrentado problemas de cumplimiento debido a varios factores. En este presente tuvo el objetivo de identificar cuestiones de origen institucional que podrían haber estado afectando al cumplimiento de la obligación de desembarque. Los principales resultados muestran tres problemas institucionales principales: a) el enfoque de gobernanza top-down/centralizado, b) la influencia de los intereses especiales y c) la descentralización de la aplicación de las normas de pesca. Identificamos que, en conjunto, estos tres problemas pueden afectar negativamente al cumplimiento de la obligación de desembarque por, entre otros factores, debilitar la legitimidad de esta regla, reducir la capacidad de adaptación de los pescadores al marco normativo y enflaquecer los mecanismos de aplicación de la norma. El éxito de la obligación de desembarque, así como de cualquier otro reglamento, está intrínsecamente relacionado a su grado de cumplimiento, que, a su vez, depende de varios factores relacionados a la aceptación de la regla y del sistema gubernamental, y al grado de monitoreo y control de la pesca. Actualmente la Unión Europea no dispone de los medio o presupuesto para implementar un sistema de control pesquero omnisciente, por lo que incentivar el cumplimiento de la obligación de desembarque por otras vías es de vital importancia para su desempeño. El Capítulo 5 continúa el discurso sobre la cuestión de los descartes pesquero. Como hemos mencionado en el último capítulo, algunos países de todo el mundo han abordado el problema de los descartes y algunos de ellos han introducido prohibiciones de descartes. En este capítulo, realizamos una comparación entre los distintos enfoques utilizados para la implementación de una prohibición de descartes en la Unión Europea, Noruega, Islandia, Nueva Zelandia y Chile. Analizando intrínsecamente estos casos se pudo identificar que la ruta seguido por cada uno de ellos difirió considerablemente, lo que, en consecuencia, influyó en su desempeño; algunos casos se consideran exitosos y otros todavía sufren con problemas de cumplimiento. Analizando cada caso se identificó que las principales diferencias se relacionan a: a) el enfoque de la gobernanza, b) la flexibilidad y la sensibilidad-diversidad del marco regulatorio, c) el grado de esfuerzo de la aplicación de la legislación pesquera y d) las características socioeconómicas y el capital social. Estos cinco casos de sirven como un modelo en los cuales formuladores de políticas e investigadores se pueden basar en el momento de diseñar una prohibición de descartes—y otras políticas pesqueras—y hacerla funcionar. El último apartado de este trabajo se dedica a las conclusiones de este trabajo doctoral, donde destacamos los principales resultados de este trabajo y proponemos algunos posibles temas de investigación futuros. Las áreas de investigación abordadas por esta tesis doctoral son diversas y las cuestiones de investigación propuestas que se plantean aquí tocan problemas importantes y frecuentes relacionados con la gestión pesquera en la Unión Europea, como la compleja cuestión del cumplimiento de las normas y la gestión de los descartes pesqueros. Por lo tanto, los esfuerzos realizados en la elaboración de esta tesis se dirigieron a tratar de comprender cómo el marco de la Nueva Economía Institucional y los Sistemas Socioecológicos podría ayudar a analizar y encontrar soluciones de gobernanza adecuadas a estos problemas. Las principales contribuciones de esta tesis a la literatura de la gestión pesquera recaen en seis áreas principales, que se describen a continuación. 1. El Camino Institucional Seguido en el Diseño e Implementación de las Reglas Pesqueras es Crucial Para su Éxito. Mediante el análisis de los casos estudiados se pudo observar que la toma de decisiones top-down, centralizada puede engendrar varios problemas en el marco regulatorio pesquero estos problemas están relacionados, sobretodo, con la falta de representación de los intereses de los pescadores en el marco reglamentario y con la dificultad de adaptar las normas a las diferentes características de las pesquerías y a los distintos contextos socioeconómicos a los que pertenece cada comunidad pesquera. Estos problemas pueden afectar negativamente al nivel de legitimidad de las normas pesqueras y de los órganos gubernamentales, lo que puede tener una influencia importante en el grado de observancia de las normas. Aunque reconocemos que la gobernanza top-down y centralizada puede asistir en algunas cuestiones relativas a la elaboración y aplicación de normas pesqueras, el enfoque bottom-up, descentralizado es una alternativa más participativa capaz de proporcionar marcos regulatorios más maleables, que pueden ajustarse de mejor forma a distintos contextos. 2. El Contexto Socioeconómicos y el Capital Social Desempeñan Un Importante Papel en el Cumplimiento de Normas Pesqueras. La literatura sobre la gestión pesqueras nos dice que son varios los factores que pueden influenciar el cumplimiento de normas para la pesca. Sin embargo, los factores relacionados al contexto socioeconómico de las comunidades pesqueras, como el PIB, desigualdad, nivel de educación, pobreza, la representación de los pescadores dentro país y el capital social, son a menudo olvidados. No obstante, se sabe que estos factores pueden contribuir positiva o negativamente a que los individuos estén dispuestos a cumplir o no las normas de pesca. Por ejemplo, es posible que las comunidades pesqueras inmersas en condiciones socioeconómicas deficientes no tengan incentivos para cumplir con las normas porque "no tienen otra opción". De hecho, los datos muestran que dentro de la Unión Europea los que mejor cumplen las normas de pesca son los países que presentan mejores indicadores sociales y económicos, como los países nórdicos y de norte de Europa. De manera análoga, la presencia de capital social en las comunidades pesqueras ha demostrado desempeñar un importante papel en la observancia de normas pesqueras, mediante el aumento de la confianza generalizada dentro de las comunidades, la mejora del proceso de toma de decisiones y el aumento de la cooperación entre pescadores y entre comunidades pesqueras. 3. La Aplicación Heterogéneas de Normas Puede Ser un Problema. En las naciones en que la aplicación de las normas de pesca está descentralizada en organismos distintos, las operaciones de pesca pueden ser inspeccionadas de maneras distintas y, en consecuencia, una misma infracción que tiene lugar en distintas jurisdicciones o por distintos agentes, puede ser sancionada de diferentes maneras. Se trata de un problema especial en regiones donde la flota pesquera es heterogénea y, no obstante, debe responder a un marco normativo común: un determinado sistema de gobierno puede reducir los esfuerzos de aplicación de normas con la finalidad de, por ejemplo, reducir los costes del monitoreo, control y vigilancia de la pesca o complacer a un grupo selecto de individuos. La aplicación heterogénea de normas pude, en última instancia, incentivar el no cumplimiento de reglas por parte de los actores de pesca, los cuales, por ejemplo, pueden migrar a zonas donde la aplicación de reglas es más y las penalizaciones son menos severas. Como solución a estos problemas, se recomienda concentrar los esfuerzos en una misma autoridad pesquera como medio para establecer un mecanismo más justo y coherente de aplicación de la ley en materia de pesca. En la UE, por ejemplo, se ha recomendado cada vez más el fortalecimiento de la EFCA como medio para homogeneizar el control de la pesca y también para reforzar el papel de la UE como organismo supranacional de aplicación de normas. 4. Los Descartes Pesqueros, Como un Problema Complejo, Deben Ser Abordados por Soluciones Complejas. Analizando varios marcos regulatorios para la gestión de los descartes de la pesca en todo el mundo, se puede percibir que una prohibición de descartes por sí sola probablemente no reducirá esta práctica. Aunque una prohibición de descartes podría contribuir a modificar el comportamiento de los pescadores, también se hace necesaria la implementación de un conjunto de medidas reglamentarias que cree un sistema diverso de incentivos para auxiliar a los pescadores a cumplir con la prohibición. Estos incentivos deben tener en cuenta las características específicas de las pesquerías y las razones económicas que, en última instancia, inducen a los pescadores a descartar. Por lo tanto, estos incentivos deben contribuir a reducir la probabilidad de que se pesquen capturas no deseadas en primer lugar, ayudar a los pescadores a hacer frente a las capturas no deseadas, y mitigar las posibles pérdidas económicas de la flota pesquera. La combinación de cuotas de captura incidental, vedas espaciales/temporales, la mejora de la selectividad de la pesca mediante el control de los artes de pesca y tecnología, y los desembarques económicos, ha demostrado ser un "paquete de medidas regulatorias" eficaz en asistir el cumplimiento de una prohibición de descartes en varios países. No obstante, la combinación de estas medidas no debería adoptar la forma de una "prescripción generalizada"; cada pesquería tiene características diferentes y lo mismo ocurre con cada flota pesquera y el contexto socioeconómico en que se insertan. Por lo tanto, estas medidas deben adaptarse a cada pesquería, de modo que puedan atender a necesidades locales/regionales específicas. 5. El Uso de Diversas Herramientas de Monitoreo, Control y Vigilancia de la Pesca es un Aspecto Clave Para el Cumplimiento de una Prohibición de Descartes. Los océanos son inmensos y la diversidad de pesquerías y flotas pesqueras que encontramos en todo el mundo hace con que el monitoreo, control y vigilancia de la pesca sea una actividad desafiante y costosa para las autoridades pesqueras. En consecuencia, la vigilancia, el control de la pesca y la adquisición de datos fiables y completos sobre las poblaciones de peces y las operaciones de pesca pueden no ser suficientes y eso puede tener consecuencias en el grado de cumplimiento de normas. En el caso en que un reglamento es aceptado por quienes deben cumplirlo, su cumplimiento se produce de forma natural; por otra parte, el cumplimiento de reglamentos poco legitimados por los agentes pesqueros dependerá del monitoreo, control y vigilancia de la pesca. Por lo tanto, es esencial asegurar que se dediquen suficientes esfuerzos a estas actividades para que las normas aborden eficazmente los problemas para los que fueron diseñadas. Además, los instrumentos de monitoreo, control y vigilancia desplegados deben ser diversos a fin de tener en cuenta las características de las distintas operaciones pesqueras locales y regionales y las características de los distintos stocks pesqueros. Por último, la recopilación de datos es una característica esencial para la gestión pesquera, puesto que nutre las evaluaciones sobre el estado de las pesquerías con datos fiables y basados características regionales, y orienta las autoridades hacia una mejor formulación de políticas. En los últimos años se ha recomendado cada vez más el Monitoreo Electrónico a Distancia como una alternativa/complemento menos costoso para el monitoreo, control y vigilancia de la pesca. 6. A Veces se Requieren Cambios Institucionales. En algunos casos, es posible que el "primer borrador" de un marco reglamentario no aborde eficazmente los problemas para los que fue diseñado. No obstante, siempre pueden producirse cambios para ajustar el marco existente a las necesidades que puedan surgir con el tiempo. La prohibición de descartes en Chile es un buen ejemplo de ello en los primeros años de esta reglamentación no se logró una reducción efectiva de los descartes debido al enfoque de gobernanza, al marco reglamentario inflexible y a la falta de adaptación de las normas a las limitaciones locales/regionales. Se realizó una nueva enmienda de la ley de pesca y la prohibición de los descartes se rediseñó para atender a las necesidades de la industria pesquera mediante un enfoque basado en cada pesquería en particular. Al día de hoy, el marco de la prohibición de los descartes en Chile se considera un caso exitoso y la tasa de descartes en las pesquerías chilenas es insignificante. Por lo tanto, es evidente que los organismos reguladores deben ser lo suficientemente maleables como para permitir cambios institucionales cuando se requieran, a fin de adaptar el marco regulatorio preexistente a las necesidades que se presenten a lo largo de los años. Mediante una amplia investigación sobre el marco de la Nueva Economía Institucional y los Sistemas Socioecológicos, y la elaboración de casos de estudio, esta tesis doctoral ha contribuido de manera significativa a la comprensión de varios problemas relacionados a la gestión de la pesca, como es el caso del cumplimiento de reglas y de la gestión de descartes. Este trabajo derivó especial atención a tratar de comprender el problema de los descartes pesqueros con el fin de proporcionar mejores soluciones institucionales que puedan culminar en la reducción de esta práctica y en una mejor eficiencia socio-ecológica de los recursos pesqueros. Sin embargo, a pesar de los avances hechos por esta tesis doctoral y de las importantes contribuciones a la literatura de la gestión y la gobernanza de la pesca, todavía queda un largo camino por recorrer y una serie de instrumentos institucionales que podrían utilizarse para contabilizar todos los factores que son importantes para establecer mejores prácticas de gobernanza pesquera en todo el mundo. Ciertos asuntos que están más allá de los objetivos de este trabajo, pero que pueden ser de gran importancia para la gestión pesquera, podrían ser objeto de futuras investigaciones. Por ejemplo, profundizar en el estudio del cumplimiento de las normas en la Unión Europea, estudiar las consecuencias socioeconómicas del cumplimiento de la obligación de desembarque desde una perspectiva integrada de la Unión Europea, desentrañar las consecuencias y la magnitud del cambio climático en las pesquerías de la Unión Europea y estudiar el papel de la mujer en la pesca, son ejemplos de posibles investigaciones futuras que podrían enriquecer la bibliografía sobre la gestión y gobernanza pesquera.