Adecuación del sistema tarifario del agua para uso doméstico a los objetivos de la directiva marco del agua 2000/60/CE en la demarcación hidrográfica del Tajo

Resumo

El agua es un recurso natural escaso, vulnerable, indispensable para la vida y para el ejercicio de la mayoría de las actividades económicas que hay que preservar. Utilizada en agricultura, ganadería, industria y en la generación de energía, se presenta de forma irregular en el tiempo y en el espacio. No son recursos inagotables ni tienen sustitutos. Alterar la calidad del agua pone en peligro la vida de los hombres y del resto de organismos que dependen de ella por lo que debe supeditarse al interés general. Todas estas singularidades implican la necesidad de recoger al agua bajo la denominación jurídica de bien de dominio público estatal, con el objetivo de garantizar su tratamiento unitario cualquiera que sea su procedencia. La resolución de las Naciones Unidas 64/292, aprobada por la Asamblea General del 28 de Julio de 2010, reconoce que el derecho al agua potable y al saneamiento es un derecho humano esencial para el pleno disfrute de la vida. A pesar de los reiterados llamamientos de expertos de todo el mundo, nos encontramos lejos de conseguir un enfoque de la gestión de los recursos hídricos basado en el conocimiento científico y la aplicación de prácticas eficientes. Mientras tanto, la presión sobre nuestros recursos hídricos aumenta: cambio climático, crecimiento demográfico, migración masiva del campo a las ciudades o aumento de la competencia entre los diferentes usos con la consecuente contaminación del medio. Por tanto, nos enfrentamos ante dos graves problemas; la escasez, consecuencia de la relación existente entre los aportes naturales de agua y los diferentes usos que se hagan de ella; y la calidad, derivada de una deficiente depuración de las aguas residuales procedentes de su consumo. El ahorro de agua, a menudo considerado simplemente como una acción de emergencia, se ha convertido en los últimos años en un conjunto de medidas económicas y medioambientalmente atractivas capaces afrontar la escasez y equilibrar el balance entre el crecimiento ilimitado de la demanda y la disponibilidad del recurso. Para evitar este deterioro y fomentar el uso eficiente del agua, existen Directivas comunitarias, traspuestas al ordenamiento jurídico español en forma de leyes de obligado cumplimiento. De entre todas las directrices establecidas por la UE en relación con los recursos hídricos, destaca la Directiva Marco del Agua 2000/60/CE de 23 de octubre de 2000, la cual sentaría las bases necesarias para una mayor integración de la protección y la gestión sostenible del agua en otros ámbitos comunitarios, tales como las políticas en materia de energía, transporte, agricultura, pesca, política regional y turismo. De este modo, la Comisión Europea obligó a los Estados miembros a introducir políticas de precios del agua que fomentaran una utilización eficiente de los recursos hídricos. Todos los usuarios participarían en la recuperación de los costes, incluidos los costes externos medioambientales y los costes de los recursos, de conformidad con el principio quien contamina, paga. La Directiva también exige que los Estados adopten una tarificación del agua que fomente su utilización eficaz pudiendo establecer tributos estatales, autonómicos y locales sobre uso del dominio público, abastecimiento y saneamiento del agua. En base a lo expuesto, el principal objetivo de la presente tesis doctoral no es otro que comprobar si los precios actuales (tarifas) que se pagan por los diversos usos del agua se adecuan a lo establecido en la Directiva Marco del Agua, esto es, saber si el sistema tarifario cubre los costes por la prestación de los diversos servicios y en qué medida fomenta el uso eficiente de este recurso. Para ello, se ha establecido el marco jurídico y el régimen económico-financiero de la regulación pública del agua en España. Nos centraremos en el servicio de abastecimiento de agua urbana y se analizan los informes presentados por todas las demarcaciones hidrográficas nacionales dentro de sus planes hidrológicos, prestando especial atención a la parte española de la Demarcación Hidrográfica del Tajo y a sus planes de cuenca. Para alcanzar estos objetivos, nos basamos en la metodología denominada Análisis Económico del Derecho la cual aplica métodos propios de la economía en el razonamiento jurídico. Incluye el uso de la metodología y los conceptos propios de la ciencia económica para predecir el efecto de modificaciones normativas en el comportamiento de los individuos, con el objeto de determinar qué leyes o disposiciones jurídicas son económicamente eficientes y cuales deberían ser adoptadas. Es decir, evalúa las consecuencias y efectos de una norma, ya sea existente o proyectada, buscando diseñar estructuras legales más eficientes para alcanzar los objetivos deseados y adoptando los medios que resulten más idóneos para ello. Las fuentes de información utilizadas dentro en esta metodología han sido de tres tipos: fuentes de información primarias (bibliografía, artículos publicados, ordenamiento vigente, jurisprudencia, estadísticas proporcionadas por el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, el Instituto Nacional de Estadística y los Planes Hidrológicos para las distintas Demarcaciones Hidrográficas) y fuentes secundarias y terciarias (bases de datos; Scopus, Dialnet, CISC o páginas webs de búsqueda de normas legales). A la vista de los resultados alcanzados en estudio empírico, las tarifas pueden ser un instrumento a la hora de fomentar el uso eficiente del agua en el servicio de abastecimiento doméstico pues existe una relación inversa de dependencia entre su precio (coste) y su consumo, es decir, según aumenta el precio del recurso menor es el consumo. Pero aún queda una gran distancia que recorrer para que sea un instrumento eficaz. Existe una tendencia generalizada a hacer un uso desmedido del agua, lo que en buena medida se debe a que los precios no reflejan realmente su valor. La gestión del recurso está lejos de ser eficiente desde el punto de vista económico, y es insostenible desde el punto de vista medioambiental. Pero la tarificación no precisa únicamente de un gran esfuerzo con lo que respecta a la eficacia y ahorro del agua. El índice de recuperación de los costes totales aún no alcanza los niveles establecidos por la Directiva Marco del Agua de plena recuperación y tan solo se recuperan dos de cada tres euros invertidos en la prestación de los servicios relacionados con el agua en las diferentes demarcaciones hidrológicas.